Украина с огромным трудом и почти годовым опозданием получила урезанный "исторический" третий транш МВФ в рамках действующей программы.
Не исключено, что последний — слишком много "принципиальных" препятствий на пути выделения следующего. И едва ли не главной из них наверняка окажется конечная редакция поданного Кабинетом министров в парламент на уходящей неделе проекта госбюджета на следующий год, сообщает Зеркало недели.
Неисправимые оптимисты
Пафос, которым президентская PR-команда и лично гарант сопровождали сообщения о том, что "впервые в истории отношений между Украиной и Международным валютным фондом мы получили третий транш помощи в рамках одной программы сотрудничества", вышел явно чрезмерным. И он, конечно, не скрыл от внимательных наблюдателей не слишком приятные обстоятельства, которые эту "благую весть" сопровождали. Ну, например, что сумма транша (1 млрд долл.) была почти наполовину урезана от той, которой сначала ожидали (1,7 млрд). Или что вымученное МВФ-ское объявление о выделении транша сопровождалось неутешительным оговоркой о "невыполнение ряда критериев выполнения программы" . И, наконец, печальной констатацией, что "программа выполнялась со значительными трудностями с самого начала и не достигла многих своих целей".
Трудности очевидны, чего стоит только почти годовая задержка с выделением нынешнего транша. Или пойманный Петром Алексеевичем "облизень" после того, как он еще в самом начале нынешнего года после личных переговоров с директором-распорядителем МВФ Кристин Лагард слишком самонадеянно анонсировал из Давоса согласие МВФ предоставить Украине очередной транш финансирования уже в феврале. Ожидания не оправдались не только в отношении сроков МВФ-ских поступлений, которые откладывались за последние месяцы минимум раз пять. Ожидания относительно их суммы девальвировали нынешнего года почти так же, как и гривна за последние 2,5 года — более чем втрое. И речь идет сейчас о перспективах получения к концу 2016-го еще разве что 1,3 млрд долл. (то есть 2,3 млрд. — в целом за год) против упомянутых в январе Порошенко 7 млрд.
В Нацбанке, явно пытаясь поддержать "траншевые торжества" и продемонстрировать свою к ним причастность, выпустили пресс-релизы о снижении до 15% дисконтной ставки и дальнейшее ослабление регулирования валютного рынка. Хотя объявление о полном прекращении выдачи индивидуальных валютных лицензий физлицам до либерализационных пунктов точно не положено, хоть бы что в Нацбанке считали по этому поводу. Там, кстати, отдельные функционеры настолько оторвались от действительности и уверовали в непогрешимость собственной мысли, что не стесняются даже опровергать официальную информацию МВФ, за счет четвертого транша которого, напомним, надеются нарастить до конца текущего года международные резервы с 14,1 до 17,2 млрд долл.
К сожалению, одних надежд и заверений чиновников НБУ, даже наиболее самоуверенных, для получения нового транша недостаточно.
Тем временем и в экспертной среде, и в обществе девальвация ожиданий продолжается. Ведь шансы на получение еще одного транша в этом году тают так же стремительно, как и запас финансовой прочности в госказну. Так, из уст действующего министра финансов Александра Данилюка уже прозвучали заявления о нереалистичности бюджета нынешнего года и ежедневный рост фискальных рисков. По его словам, фискальный дефицит Украины расширился до 1,9 млрд долл. за семь месяцев 
Однако если так, то единственная альтернатива секвестра, как бы не менял свою риторику по этому поводу министр финансов, который "работает ежедневно над сокращением фискальных рисков", — прямая или опосредованная эмиссия НБУ на покрытие потребностей госбюджета, которой все равно очень не приветствует МВФ. И даже если Нацбанк, пытаясь соблюсти в этом вопросе приличия, поддержит Минфин перечислением причитающихся с него в соответствии с бюджетной росписью 38 млрд грн своей "прибыли", эти деньги все равно будут означать не что иное, как эмиссия. Не покрытую, учитывая скудность чистых ЗВР Нацбанка, практически ничем, кроме полученного только пока что всего лишь одного долларового миллиарда.
Впрочем, шанс на избежание секвестра дает и открытия доступа к средств других доноров, разблокированный благодаря в целом позитивному" вердикта МВФ. Речь идет о 1 млрд долл. под госгарантии США, 600 млн евро макрофинансовой помощи от ЕС и кредит в 500 млн долл. Всемирный банк для НАК "Нафтогаз Украины" на закупку газа. Последние, кстати, еще необходимо заслужить надлежащими реформами на энергорынке, и на легкую жизнь рассчитывать здесь точно не приходится. Так, ЕБРР практически одновременно с выходом релиза МВФ официально заявил: "Закон Украины о регулятора энергетики, что долго рассматривается Верховной Радой, крайне важен для сектора энергетики и коммунальных услуг, а также для приватизации компаний энергетической отрасли, поэтому принять его нужно было уже давно. Недавнее неприятие этого законопроекта Советом подрывает реформы, доверие инвесторов и повлияет на общую энергетическую независимость Украины". И добавил: "Без этого закона состоятельность Европейского банка реконструкции и развития в полной мере реализовать проекты в секторе энергетики и коммунального хозяйства, столь необходимые стране, как и ранее, будет ограничена".
Международные доноры Украины могут запросто вспомнить перечень невыполненных официальным Киевом обязательств. Так что и для кого открылось с предоставлением МВФ-ского транша — хороший вопрос для отдельного обсуждения.
Переэкзаменовка на осень
И первым пунктом там значится "дальнейший прогресс в сфере фискальных реформ", что имеет "ключевое значение для обеспечения устойчивости в среднесрочной перспективе". Здесь имеется в виду "предотвращение изменениям в налоговой политике, которые приводят к увеличению налогового дефицита", причем "акцент необходимо делать на улучшении налогового и таможенного администрирования". Но здесь следует вспомнить, что увольнение нынешнего председателя ДФС Насирова, который явно не справляется с задачей улучшения, оказалось пока не по зубам нынешнему главе Минфина. А глава правительства явно "попустился" в попытке навести порядок на таможне, назначив туда своего "смотрящего". Следовательно, рассчитывать на очень уж серьезный прогресс на этом поприще, пожалуй, не стоит.
Как и на специально упомянутое в сообщении МВФ "осуществление параметрической пенсионной реформы", которая имеет "решающее значение для уменьшения крупного структурного дефицита Пенсионного фонда, содействие уменьшению бюджетного дефицита и государственного долга...". Реализация только этого задания будет выдаваться архіскладною, если вспомнить о глубине проникновения заразы популизма в нынешнее парламентское среду и все украинское общество.
И если "нагибать народ" президентское окружение, народные избранники и чиновники уже под предлогом войны и кризиса неплохо приспособились, особо не стесняясь повышать тарифы (глядишь, и с пенсионным возрастом переморгаємо), то уж ну никак не могут отказать себе в удовольствии поживиться "стерв'ятиною". Причем не только на военных заказах и сомнительных возле-АТО-шных сделках, на таможне или в банковском секторе, что загибается, но и во многих других сферах мрачной украинской экономической действительности... И даже печальный опыт предшественников особо никого не пугает. Неужели настолько большая самоуверенность в способности манипулировать общественным сознанием?
Тем временем перечень объявленных из Вашингтона задач большой и отнюдь не ограничивается вышеприведенными пунктами. И многие из них совсем не новые, но от этого их реализация не становится проще, — снижение инфляции и увеличение золотовалютных резервов (что крайне проблематично в условиях нереального бюджета), дерегуляция, укрепление банковской системы, борьба с коррупцией, реорганизация государственных предприятий. Но главным лакмусом того, насколько нынешние обитатели высоких кабинетов на Печерских холмах действительно намерены выполнять пересмотрены обязательства по программе, будет то, насколько цивилизованно, прагматично и прозрачно в Украине будет проходить бюджетный процесс и впишется дефицит госфинансов в МВФ-ские рамки. И если повторится практика предыдущих лет, когда бюджет принимался в разгар католических рождественских каникул и "сводился" на коленке в кулуарах парламента, просмотр, несомненно, будет отложен со всеми вытекающими отсюда последствиями. Но в напутственном слове к транша, который отправляется в Киев, директор-распорядитель МВФ Лагард, помимо прочего, настойчиво порекомендовала украинскому правительству взять под контроль государственные финансы...
Или смогут?
Правительство предусмотрело увеличение бюджета Украины в 2017 г. почти на 17%, до 876 млрд грн. Уже странно с учетом того, что экономический рост запланирован в 3%, инфляция по прогнозам будет 8%, а увеличение налоговых ставок, по словам премьера, не планируется. Правда, с оговоркой о возможном расширении базы и пересмотр ренты. Ранее Минфином также озвучивалась индексация акцизных ставок, а экспертами — возможность более радикального повышения. По крайней мере кота в мешке бизнеса ожидать стоит. Желание вписаться в норматив МВФ уже сыграло с нами злую шутку в этом году, сыграет и в следующем. Дефицит бюджета, который в 2017-м не должно превышать 3%, предсказуемо составляет 77,5 млрд грн.
То, что на Грушевского называют ростом социальных стандартов, является 10-процентным номинальным увеличением минимальной заработной платы и прожиточного минимума на протяжении года, а точнее, до декабря 2017-го. То есть по 1600 грн в декабре 2016-го до 1762 грн в декабре 2017 г.
Премьер витиевато объяснил, что мы должны быть реалистами и опираться на существующие показатели. Что как только экономический рост обеспечит его необходимыми ресурсами, то он сразу же и повысит социальные стандарты. Во-первых, не совсем понятно, почему, формируя расходную часть бюджета, мы должны быть реалистами, а верстая доходную — нет. В СМИ уже появлялась информация о том, что прогнозируемые налоговые сборы в 2017 г., по данным Минфина, более 40 млрд грн превышают прогнозы ДФС.
Во-вторых, красной нитью через последний Инфляционный отчет того самого Нацбанка, например, проходит риск недостаточного потребительского спроса — одного из основных драйверов экономики. Ведь если вы что-то произвели, но не смогли продать или продали ниже себестоимости, экономика только теряет, объемы дальнейшего производства, как и инвестиции в него сокращаются налоговые поступления тоже. По статистике НБУ, объемы внутреннего потребления домохозяйств продолжают сокращаться (за год еще -2,2%). Даже отмена импортного сбора и связанный с ним отложенный спрос на ввозимые товары не смогли улучшить динамики. Население, доходы которого росли не столь стремительно, как цены, тратит едва ли не все заработанное буквально на еду (42% от общей доли расходов), коммуналку (16%) и проезд (около 10%).
Потребительская инфляция (8,4% в годовом исчислении) в итоге отстает от показателей, заложенных в бюджете этого года, и до конца года ожидаемых НБУ 12% может и не достичь. Хотя ее, конечно, и будет подталкивать увеличение тарифов ЖКХ, но далеко на этом хромой лошади не поедешь.
Промышленная инфляция, в отличие от потребительской, ускорилась за год на 15%. Причем есть одна категория продукции, в которой связь цен производителей с ценами потребителей прямой и очевидный, — это продукты питания, те самые, на которые население тратит более 40% своих доходов. Когда они подорожают, а это непременно произойдет, люди будут вынуждены тратить на еду еще больше, сокращая до минимума потребление других товаров и услуг, а заодно и соответствующие налоговые поступления.
При низком потреблении рост не дождаться. Как и инвестиций. А для того, чтобы спрос появился, людям элементарно нужны деньги. А их у граждан больше не станет. Правительство обещает увеличить зарплаты учителям (на 33%) и врачам (на 26%), но это на сегодня едва ли не самые низкооплачиваемые профессии в стране. По данным Госстата, средняя зарплата врача сейчас составляет 3,5 тыс. грн, а учителя — 4 тыс. И 30-процентное повышение лишь приблизит их зарплаты до среднего уровня доходов в стране.
Приоритетами правительства в 2017-м названы национальная оборона и безопасность, реконструкция и строительство дорог, децентрализация, реформа энергоэффективности, поддержка аграрного сектора и образования. Что из перечисленного выше, если судить по заложенным параметрам, сможет обеспечить рост экономики — непонятно.
Общий бюджет на оборону и безопасность в 2017 г. планируют увеличить на 14,5 млрд грн (с 114 до 129 млрд). В частности, расходы на денежное обеспечение военных вырастут на 9,6 млрд.
Правительство продолжает настаивать на создании Дорожного фонда. Сформируют его за счет 14,2 млрд грн акцизных поступлений и еще 1 млрд долл. от международных финансовых организаций. Инициатива не новая, и в прошлом парламент ее не поддержал, отсюда и сомнения, что ее удастся реализовать будущего бюджетного года.
Также Кабмин предлагает создать фонд энергоэффективности, концепцию которого давно разработан Минрегионом. В фонд привлечет 800 млн грн из госбюджета и около
100 млн евро от международных доноров. Полученные 3,5–4 млрд грн фонд потратит на утепление, восстановление, установка счетчиков и минимизацию энергетических потерь.
Чтобы компенсировать отмену НДС-льгот для агропредприятий, правительство предусмотрело 5,5 млрд грн на их поддержку. В частности на модернизацию и приобретение техники, тракторов и прицепов. Акцент был сделан именно на поддержке мелких и средних фермерских хозяйств, мол, крупные холдинги позаботятся о себе сами. Что же, посмотрим, так получится в результате.
Финансирование образования по сравнению с прошлым годом выросло на 21,1 млрд грн. Расходы на стипендии, которые наделали столько шума в обществе, в итоге увеличены на 576 млн (с 5,2 млрд грн в 2016-м до 5,8 млрд 2017-го). Здравоохранении повезло чуть меньше, ее финансирование увеличили на 8,2 млрд грн по сравнению с показателями 2016 г.
Найти пять отличий
Минфин, на первый взгляд, все-таки пытается изменить подходы к бюджетному планированию. По крайней мере люди, которые принимают активное участие в процессе, сообщают о нежелании ведомства идти на поводу у других министерств, раздавая всем и каждому государственные средства. Но найти принципиальные отличия в бюджетных процессах нынешнего года и прошлых лет пока не получается. Так, заместитель министра Марченко честно признался в том, что Минфин не удовлетворил в полном объеме бюджетный запрос одного из министерств и ведомств. Но пока что в этом поле воин один. Например, инициатива Минфина изменить систему начисления стипендий студентам натолкнулась не только на непонимание в обществе, она была отброшена и Министерством образования, и премьером, и президентом. Пусть вариант, предложенный Минфином, и не идеальный, и к нему тоже есть вопросы. Однако и то, как чиновники и политики восприняли эту робкую попытку хоть что-то изменить в системе непомерных социальных расходов государства, которые уже очень давно стали непомерными, свидетельствует о зашкалюючий популизм власти и ее неготовность к серьезным изменениям.
В стране, где почти половина населения в той или иной форме является получателем социальных выплат государства, до сих пор нет достаточно ответственных политиков, способных открыто заявить о том, что украинскому бюджету это элементарно не по карману. И украинский бюджет не будет реалистичным до тех пор, пока его расходная часть будет формироваться, исходя из политических интересов, а не реальных возможностей.
Мы финансируем учреждения и госпрограммы, а не конкретные результаты. Процедуры оценки эффективности использования государственных средств не существует. О неэффективности мы готовы говорить часами, кивая в сторону ведомств, госпредприятий, НИИ и других распорядителей, а вот о том, как именно оценить эффективность их работы, молчим. Таких задач правительство перед собой не ставит. О цели, которые мы преследуем, выделяя средства на те или иные нужды, тоже чаще всего молчат. О какое-то процентное определения достижения этих целей и мечтать не приходится. А количественные показатели ничего не говорят о качестве.
Когда МОН говорит о внедрении 12-летней системы образования в школах, оно предоставляет расчеты, на сколько должна увеличиться доля расходов государства на образование в ВВП? И что мы получим в результате этой реформы, какие выгоды? Когда вице-премьер говорит, что повышение пенсионного возраста не дает реального эффекта, почему он молчит о том, что благодаря повышению пенсионного возраста для женщин количество пенсионеров в стране к 2021 г. сократится на миллион? Почему Госкомтелерадио ежегодно в своем бюджетном запросе ссылается на фактически не существующую программу "Украинская книга", и потратили на нее за 2014-2015 гг. более 67 млн грн из госказны.
На уходящей неделе была и одна неприятная новость — в рейтинге "Экономическая свобода мира: 2016" (состоит Канадским институтом Фрейзера) Украина опустилась со 128-го на 135-е место, расположившись между Пакистаном и Гайаной. За год реформ, по оценкам экспертов института, ухудшились такие показатели — обеспеченность деньгам, свобода международной торговли и, только не удивляйтесь, доля государства в экономике — за увеличения последней.
Кто заказывает музыку?
Контроль над публичными финансами — это участие во всех этапах процесса, от планирования до оценки эффективности. Но если Бюджетный кодекс позволяет из года в год вносить его, сразу же забирать на доработку, а затем принимать в последний момент, то о каком контроле может идти речь? Борьбы парламента с правительством, как и риска, что бюджет признают плохим и отправят на доработку, мы не видели уже несколько лет. Глубокой и профессиональной дискуссии в этой области — кажется, вообще никогда. Ключевая проблема — отсутствие реформ в госуправлении и отсутствие связи между целями, задачами политики и бюджетными ресурсами. И причина не в недостаточной квалификации чиновников, а в нежелании менять существующую систему.
О качественное реформирование бюджетного процесса и говорить не приходится. Правительство пока с натяжкой выполняет одно условие из многих — пытается вписаться в определенный МВФ дефицит госбюджета в 3% ВВП. Но и желание выполнить требования фонда играет против нас — завищувані ради этого плановые показатели поступлений в реальности не выполняются, увеличивая кассовые разрывы.
Мы помним, что Минфин говорил и о переходе к среднесрочному планированию, и о принципиальном изменении подходов к составлению госбюджета, и о реалистичные показатели.
А что в результате? Переход к среднесрочному планированию, мягко говоря, провалился. Бюджетную резолюцию было подано в парламент с трехмесячным опозданием, перед началом каникул, документ не принят депутатами до сих пор. А по сути резолюция 2017-го отличается от предыдущих только наличием дополнительных столбиков прогнозам на 2018-й и 2019 г. Документ, который является основой качественного и прозрачного бюджетного процесса, в Украине до сих пор остается формальностью, которая лишь обременяет чиновников. Кстати, резолюция определяет, что доля перераспределения ВВП через бюджет не должна превышать 33,1%, а подан проект бюджета на следующий год уже закладывает этот показатель почти в 37%. Для понимания масштаба, разница в четыре процентных пункта — это около 100 млрд грн.
Ни один из бывших министров финансов всерьез не добивался прозрачности бюджетного процесса. Это хлопотно и неудобно. Нынешнее руководство Минфина, задекларировав другие принципы, могло бы, наконец, начать этот процесс. Но среднесрочное планирование предполагает наличие ответов на вполне конкретные вопросы, например, что будет с акцизами через два года? Как будут изменяться доходы населения? Если мы планируем реформу "упрощенки", то какими будут налоговые поступления через год после внедрения новации? Какие фискальные последствия пятилетних налоговых каникул? И если мы повысим пенсионный возраст сейчас, как это скажется на бюджете Пенсионного фонда? А если в следующем году, то сколько мы потеряем из-за того, что откладываем принятие этого решения?
Отвечать на эти вопросы невыгодно и неудобно. В таком случае Минфин будет скован собственными ответами и не сможет ситуативно принимать решения, торгуясь с министерствами, петляя между желаниями украинских политиков и требованиями международных организаций. Так хочет новый министр финансов, как и его политические покровители — нынешние первые лица украинского государства, что-то изменить на самом деле?