Районные советы не должны быть инструментом манипуляции местных элит, - эксперт

Автор: Юрий Ганущак, директор Института развития территорий, для ZN.UA

В ближайшее время правительство и профильный комитет Верховной Рады должны подготовить и подать в парламент проект постановления о новом формировании районов, фактически - об административно-территориальном устройстве.

Власть также должна определиться и с системой управления на субрегиональном (районном) уровне. Ведь там, по сути, сталкиваются интересы местного самоуправления и исполнительной власти.

Критически важно, чтобы субрегиональный уровень во время реформы стал опорой центральной власти в районе, а не инструментом манипуляции местных элит. Что сейчас и происходит, когда и правительство, и парламентский комитет стали заложниками слабости президентской вертикали и в регионах, и в районах при финальном утверждении перспективных планов областей.

Первый этап децентрализации и объединения общин прогнозируемо оставил районные советы без полномочий. Кроме одного - возможности местных и региональных элит шантажировать центральную власть с помощью давления на председателя районной государственной администрации (РГА) через норму Конституции и закона, которая позволяет решением райсовета поставить вопрос о снятии председателя райадминистрации.

Отключение же на субрегиональном уровне функции районного совета уже на ближайших местных выборах даст возможность сбалансировать власть, исключив проявления феодализма и диктата местных князків в будущем. Ключевым станет государственный интерес.

Как это работает? И возможно ли это в условиях действующей Конституции? Объясняю.

Район как центр административной элиты

Формирование административно-территориального устройства — необходимое условие создания эффективной публичной власти. И он должен соответствовать задачам, которые возлагаются на органы местного самоуправления и территориальные органы исполнительной власти на уровнях административно-территориального устройства.

С базовым уровнем, общинами, якобы, все понятно. Здесь сосредоточено большинство полномочий: и таких, которые обеспечивают безопасное и комфортное проживание жителей, их еще называют собственными, и по предоставлению социальных услуг, где есть государственный интерес, — делегированных полномочий.

На этом уровне не формируются территориальные органы исполнительной власти, — для этого нет ни институциональной способности, ни потребности. Хотя подразделения таких органов могут быть, если они обслуживают непосредственно граждан — полиции, службы по чрезвычайным ситуациям, социальной защиты.

Более-менее понятно и с региональным уровнем. Для местного самоуправления это проверенный практикой европейских стран уровень, где осуществляется региональное развитие, то есть концентрация ресурсов для преодоления диспропорций в развитии территории. Относительно исполнительной власти на этом уровне тоже есть логичное применение — специфические и сложные задачи, которые не могут быть решены на субрегиональном уровне.

Именно на уровне новых крупных районов заканчивается управленческая вертикаль исполнительной власти и решается больше вопросов, которые касаются полномочий правительства, — все те, которые не передаются на областной по принципу субсидиарности. Фактически новые районы должны разгрузить области, как общины разгрузили районы, взяв на себя их полномочия. Это диктует требования относительно центров новых районов, что, как правило, должны быть достаточно крупными городами, где будет концентрироваться административная элита.

Фактор медицинской реформы

А вот с местным самоуправлением на субрегиональном уровне далеко не все однозначно. Предоставление вторичной медицинской помощи как наиболее естественное полномочия этого уровня после централизации здравоохранения на уровне Национальной службы здоровья Украины (НСЗУ) уже не может быть основным, оправдывая создание районных советов. Создание уездных школ не актуально — нужно сначала закончить оптимизацию школ, что возможно лишь после формирования общин.

Можно говорить о содержании спортивных заведений, школ искусств с районного уровня, однако расходы на эти потребности сравнительно невысокие, поэтому создавать отдельно политический орган на этом уровне не является оправданным. Эти программы вполне могут реализовываться в рамках межмуниципального сотрудничества. Формирование трудовых резервов через профтехобразование лучше всего осуществлять на региональном уровне. Содержание и капитальный ремонт дорог, соединяющих общины, как показывает практика, требуют концентрации финансовых, институциональных и производственных ресурсов, что, опять же, целесообразно реализовывать на уровне области.

Остается достаточно серьезная проблема с содержанием самих больниц. Ведь тарифы на медицинские услуги будут покрывать только медицинский компонент, как образовательная субвенция рассчитывается лишь на обеспечение образовательного процесса. Остальное — коммунальные услуги, ремонт помещений, содержание хозяйственного персонала — за счет местных налогов и сборов и закрепленного общегосударственного налога на доходы физических лиц.

Причем сейчас эти больницы содержатся за счет бюджетов городов областного значения, районных бюджетов, областных бюджетов, бюджетов объединенных территориальных общин, которые взяли на себя эту ношу. И в этом смысле областные больницы ничем не отличаются от районных и городских, — содержание помещений мало зависит от сложности медицинских услуг.

Поэтому имеем три варианта. Первый — передать содержание больниц на областной уровень. Это самое простое решение, которое, однако, содержит тот недостаток, что в этом случае областной совет будет иметь дело с сотнями больниц, и ее приоритеты будут далеко не однозначными. В конце концов, за тем же принципом субсидиарности, если услуга может предоставляться на более низком уровне, то стоит ее передавать именно туда.

Второй вариант — районный уровень, для чего создается представительный орган местного самоуправления — районный совет, который и принимает решение относительно перераспределения средств районного бюджета.

И, наконец, третий — содержание из бюджетов базового уровня. Этот вариант якобы наиболее естественный, ведь априори такие больницы находятся в собственности именно территориальных общин. А районные и областные советы в соответствии с Конституцией только управляют этой собственностью. Проблема заключается в том, что больницы обслуживают жителей нескольких общин, поэтому логично, чтобы средства на их содержание формировались за счет бюджетов таких общин.

Технически это заключается в передаче средств в бюджет той общины, на территории которой располагается больница. В рамках межмуниципального сотрудничества это не совсем получается, поскольку оно предполагает добровольность, которая не всегда и не везде наблюдается даже относительно сферы собственных полномочий, например водообеспечения или утилизации мусора. Поэтому вопрос можно решить через обязательные межбюджетные трансферты в рамках статьи 93 Бюджетного кодекса, которая предусматривает, что такие трансферты осуществляются, если на территории общины нет или недостаточно инфраструктуры, необходимой для оказания необходимых социальных услуг.

Расчет таких трансфертов нужно осуществлять в соответствии с единым порядком, утвержденным Кабмином. И отказ включения таких трансфертов в состав бюджета общины должно расцениваться как бюджетное правонарушение, санкции за которое предусматривают даже остановку казначейского обслуживания местного бюджета.

Все три варианта предусматривают перераспределение финансовых ресурсов, закрепленных за местными бюджетами. Сейчас в соответствии с Бюджетного кодекса за районными бюджетами, бюджетами городов областного значения и объединенными территориальными общинами предусмотрено закрепление доли НДФЛ, которую во время фискальной реформы 2014 года было определено, исходя из общего объема делегированных полномочий. После формирования общин, которое предполагается к проведению местных выборов, все они получат одинаковые полномочия и одинаковый набор источников дохода.

То есть в районных бюджетах не остается доходов. И если формировать районный уровень самоуправления хотя бы для финансирования содержание больниц, то деньги нужно забирать в первую очередь от общин. И часть — с областного уровня, которая сейчас направляется на содержание областных больниц. Это не очень понравится мэрам городов и ОТГ, а также областным лидерам. Альтернативой может быть перераспределение НДФЛ в пользу областного или базового уровня в зависимости от того, какой вариант будет принят. Можно оставить статус-кво для областных больниц, которые будут продолжать удерживать пока из областного бюджета, что снимет необходимость в принятии политически чувствительного решение относительно перераспределения доли НДФЛ между уровнями.

И, опять же, жертвой становится субрегиональный уровень, — на нем не остается ни полномочий, ни, соответственно, средств. То есть потребности в формировании районных советов объективно нет. По крайней мере до тех пор, пока практика применения межбюджетных трансфертов между общинами, реформирования образовательной сферы, дорожного хозяйства не актуализируют вопрос целесообразности формирования полноценного самоуправления на субрегиональном уровне.

Точка, где начинаются политические игры

С одной стороны, ассоциации местного самоуправления базового уровня требуют исключить районные рады по Конституции в изменениях к ней. С другой — замалчивают вопрос целесообразности формирования районных советов уже на очередных местных выборах, которые, очевидно, состоятся за действующего конституционного поля. Возможно, расчет на то, что Минфин выделит отдельно источники для районных бюджетов, не забирая при этом у других уровней.

Однако этого не будет — государственный бюджет и так страдает от непомерного дефицита, а дополнительной нагрузки местного самоуправления полномочиями, которые оправдывали бы выделение такого ресурса, нет. Более того, программы социальной защиты и, соответственно, аппарат для их обслуживания будут переведены на государственный бюджет, что может поднять вопрос об уменьшении доли НДФЛ для местных бюджетов в пользу государственного.

Целесообразность сохранения районных советов некоторые политики оправдывают нормами Конституции, которая предусматривает существование районных советов. Да, но только в том случае, если в соответствии со статьей 140 есть "общие интересы территориальных общин", которые представляют районные и областные советы. Относительно областных советов такие интересы, очевидно, существуют, а вот насчет районных — нет. Поэтому и объективной необходимости в существовании районных советов даже по действующей Конституции нет.

Такие интересы не могут быть определены в рамках межмуниципальных отношений, ибо последние предусмотренные статьей 141 Основного Закона Украины. А вот "общие интересы территориальных общин" должны быть определены именно законом и обеспечены ресурсами. А их пока как раз и нет. В целом районный уровень упоминается в Конституции трижды: впервые в статьи 133, где четко определяется, что районы являются составной частью административно-территориального устройства. Второй раз — в статье 118, где существует императив в создании районных государственных администраций для осуществления прежде всего исполнительной власти, и дополнительно — как исполнительного органа районных советов. И третий раз — в той же статье 140, где районные советы рассматриваются лишь как опция, а не обязанность.

Можно было бы ограничиться созданием районных советов без полномочий. Ну выбрали депутатов, дали им значки, собираются раз в месяц в политическом клубе под названием "районный совет". Однако опасность таится в норме статьи 119 Конституции, которая предусматривает возможность вотума недоверия председателю районной государственной администрации со стороны районного совета.

То есть государственный орган, который должен быть основой исполнительной власти на территории, будет постоянно под угрозой политически мотивированного решения со стороны местных бизнес-групп. Даже если в новой редакции закона о местных государственных администрациях закрепить норму, что вотум недоверия председателю РГА может объявляться только по вопросам осуществления этой райгосадминистрацией функций исполнительного органа районного совета, это не устранит проблемы политических манипуляций, что послаблюватимуть исполнительную власть.

Опять же, откуда-то нужно брать средства для финансирования аппарата районного совета. Суммы сравнительно небольшие, но манифестированных, ведь сам факт выделения таких средств из бюджетов общин или областных бюджетов будет свидетельствовать о политической заинтересованности держать центральное правительство в постоянном напряжении. А если из бюджета — еще и о суицидальные наклонности центральной власти.

В конце концов, не позднее июля парламент согласно Конституции будет принимать постановление об объявлении очередных местных выборов 25 октября 2020 года. И ему не избежать принятия решения, будут избираться депутаты районных советов. По сути, о том, консервируется неофеодализм, или же продолжается реформа территориальной организации власти.

Колонка отражает исключительно позицию автора. За достоверность информации отвечает автор колонки. Точка зрения редакции портала «Децентрализация» может не совпадать с точкой зрения автора колонки.