5-ий район Закарпаття: експертна громадськість про створення Берегівського району.

Голос Карпат зібрав експертні думки про створення Берегівського району з точки зору адмінреформи, політики та національно-культурних особливостей.

Вчора, 1 липня, Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував Верховній Раді прийняти проєкт Постанови про утворення та ліквідацію районів №3650. Даний проєкт був оприлюднений лише 1 червня. Затвердити проєкт Постанови в Парламенті можуть вже найближчим часом.

Відтак, якщо парламентарії підтримають пропонований проєкт Постанови, на Закарпатті після адмінреформи буде утворено 5 районів — Берегівський, Мукачівський, Тячівський, Ужгородський та Хустський.

Згідно цього проєкту Постанови, Берегівський район з центром у місті Берегово, включатиме території Батівської селищної, Берегівської міської, Великоберезької сільської, Великобийганської сільської, Вилоцької селищної, Виноградівської міської, Королівської селищної, Косонської сільської, Пийтерфолвівської сільської територіальних громад.

Для Виноградівського району, який приєднують до Берегівського, це означає фактичне адміністративне забуття. Для Берегівщини, понад 70% населення якої зараз це етнічні угорці, позбавлення умовного статусу «угорського району»: приєднання Виноградівщини знизить етнічний показник до 40%.

Голос Карпат зібрав думки експертної громадськості Закарпаття про нове районування Закарпаття, перспективи та ризики створення Берегівського району у пропонованому Урядом форматі, а також імовірність протестних настроїв місцевого населення на фоні приєднання Виноградівського району до Берегівщини.

Експертами виступили консультант з юридичних питань Офісу реформ і виконавчий директор Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України Олег Лукша, кандидат політичних наук, доцент кафедри міжнародних студій та суспільних комунікацій Михайло Шелемба та історик Володимир Фенич.

- Нове районування Закарпаття: які бачите перспективи і як оцінюєте ризики?

Олег Лукша: «Як експерт, який з 2006 року предметно і постійно займався і займається впродовж 5-річного терміну діяльності Офісу реформ на Закарпатті проблемою реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (це те, що не зовсім правильно називають «децентралізаційною реформою») почну з ризиків, а не з перспективи.

І не для Закарпаття, а щодо цієї ключової, запізнілої і визначальної реформи для всієї України!

Так-от, ризики, і дуже серйозні ризики на етапі так званого «районування», полягають зовсім не у кількості чи назвах адміністративних центрів укрупнених районів в окремо взятій області. А в тому, що нинішні затіяні дискусії і суперечки навколо районів пов’язані з приховуванням того, що з різних сторін саме у цьому питанні намагаються на ходу, з наскоку, мало не у «турборежимі» здійснити ревізію головної системи реформи територіальної організації влади в країні. Сутність цієї системної реформи викладена у схваленій Урядом 1 квітня 2014 року «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». В цій Концепції чітко записано про те, що на рйонному рівні укрупнених районів передбачено органи місцевого самоврядування – районні ради та їх виконавчі органи (останні 2 слова ключові, оскільки тепер виконавчими органами є районні державні адміністрації). Зовсім інша річ, скільки повноважень і ресурсів залишити на рівні райради та її виконкому , оскільки левова їх частка уже переміщені в ОТГ. При цьому, задля підвищення рівня і якості життя в громадах

Впевнений, що системну реформу не можна «змінити», «відкоригувати» чи «покращити» у процесі здійснення реформ – бо руйнується вся задумана система. Це все-одно, що вибудовувати складну будівлю у найважливіших частинах не за проектом, а як «хочеться» з якихось корпоративних чи політичних інтересів. Будівля може і завалитись, Ми що, прагнемо того, що і наші вороги?!»

Михайло Шелемба: «Децентралізація – це процес укрупнень. Ми почали від самої дрібної ланки, створення об’єднаних територіальних громад.
Сформувавши нові об’єднані територіальні громади, ми укрупнили, зменшили, кількість сільських і селищних рад, тому доцільність зменшення кількості районів, так само на часі. Питання, яке відбувається, послідовне і воно є доцільним, тому що вносить великі перспективи у розвиток Закарпаття загалом і у процес децентралізації, який у нас відбувається, зокрема.

Щодо тих ризиків, про які дуже багато хто говорить, то це ризики, в першу чергу, політичного характеру. Розгойдування ситуації навколо децентралізації відбувається і відбувалося у всіх країнах. Реформа децентралізації завжди болісно проходила. І, зокрема, найбільш болісно вона проходила для політичних кіл. Тому що вони десь, можливо, не до кінця бачать свою роль в нових форматах утворень місцевих органів влади. Тому ці кулуарні домовленості і таке подібне – найбільший ризик розгойдування ситуації навколо процесу децентралізації.

Ви пам’ятаєте, наскільки важко відбувався процес децентралізації в плані утворення об’єднаних територіальних громад? Така ж сама ситуація чекає і на районування Закарпатської області. Такого роду дискусії, дуже часто, навіть, не фахового характеру, а якогось побутового характеру. Це ризик, який теж може шкодити самому процесу децентралізації.»

Володимир Фенич: «Не знаю, яка була логіка закладена з самого початку, коли тільки починали обговорювати механізм районування цілої країни, Закарпатської області і конкретно окремих районів. Яка була закладена формула і чи стояло таке питання щоб обов’язково врахувати історичну комендацію, історичні традиції того чи іншого району. Адже це не жарт. Коли ми говоримо про серйозне укрупнення в ході реформи децентралізації, укрупнення областей, укрупнення районів і, конкретно, по Закарпаттю якщо ми зводимо 13 районів до 5-ти або до 6-ти. Яка в цьому є логіка? З моєї точки зору як історика логіки багато немає.

Якщо брати до уваги історичну складову, принаймні за часів Чехословацької адміністративної реформи 1927 року, коли виникли 13 округів, то 22 січня 1946 року було утворено Закарпатську область, ці округи стали районами і були такими по сьогоднішній день, тобто до цієї реформи. Адміністративний устрій лишався незмінним. Потрібно, напевно, спитати: «що керували чехами у 27-му році минулого століття, коли вони робили цю реформу? Чому саме було 13, а, скажімо, не 16 чи не 9?». Вони брали до уваги, що в колишніх історичних королівських комітатах Угорщини була врахована рівномірна історико-етнографічна складова. Якщо ми говоримо про Мармарош, йдеться про верховинські - Рахівський, Тячівський, Хустський і Міжгірський райони. Якщо ми говоримо про Берег, то це не тільки Берегівський і Мукачівський райони, а Свалявський і Воловецький також. На цій території була величезна домінія Шенборна. А Ужанський комітат, який включав не тільки Ужгородський район, а і Перечинський та Великоберезнянський, включно із Собранцями (зараз це територія Словацької Республіки - ред). Комітат Угоча, над яким ведеться найбільше дискусій, включав не тільки Виноградівський район, а більшу частина Іршавського району, трохи Хустського району та багато сіл, які зараз належать Угорщині. Хоча він був одним з найменших в Угорщині, але він був найвиднішим в тій конфігурації, яку робили спочатку в 27-му році, а потім в 46-му. Сьогодні ця складова не була врахована сто відсотків. Коли ми говоримо про різні зміни і трансформації, то потрібно брати до уваги склад населення, біографію, рельєф, клімат, господарство, тобто економічні чинники і збалансовано підходити до того, щоб в новоутвореному районі це залишалося присутнім. Цей баланс допоможе уникнути соціальних ризиків, етнічних, релігійних тощо.

Чи можливо зробити це в сучасних умовах? Не дуже. Людство прожило дуже багато змін, дуже багато встановлених державою адміністративних норм, де етнічний чинник не враховувався і це призводило до драматичних наслідків. Або релігійний чинник не брався до уваги і тоді був ризик, що органи місцевої влади, чи органи центральної влади могли не підтримувати ту чи іншу конфесійну спільноту. А це вже було, звичайно, не на користь іншої. У таких випадках потрібно проводити референдум. Це нормальна, абсолютно демократична європейська норма закону «Vox populis» - голос народу. В цьому випадку голос народу не врахований або, принаймні, не почутий.»

- Чи вважаєте доцільним створення Берегівського району в новому форматі (з приєднанням Виноградівського)? Як оцінюєте вибір адміністративного центру об’єднаного району?

Олег Лукша: «По-перше, укрупнення районів відбувається не по районам чи їх межам, а по межам затверджених Урядом перед цим територій територіальних громад ( у недалекому минулому – це Перспективні плани спроможних ОТГ).

По-друге, Мінрегіон (а не Уряд!) обзавівся ще у 2019р. Методичними рекомендаціями щодо «районування» і сам у преамбулі написав, що вони, Методичні рекомендації, «мають виключно інформаційний характер та не встановлюють норм права». Тим не менше, для вибору центрів районів у цій Методичці Мінрегіону міста обласного значення стоять на першій позиції в переліку інших критеріїв. Місто Берегово (разом із Ужгородом, Мукачевом і Хустом, Чоп – не претендент)і є містом обласного значення. Ось і вся розгадка.»

Михайло Шелемба: «Тут мені, як політологу, складно оцінювати приєднання, утворення Берегівського району. Ми бачили багато форматів: трьох районів, чотирьох районів, зараз п’яти районів, в перспективі, можливо, шести районів. Тут взагалі питання в тому, що все повинно відбуватися згідно методики. Методики, яка працює, яка прописана і відповідає всім тим нормам, що закладені Кабінетом Міністрів для утворення районів.

Що стосується Берегівського району і приєднання Виноградівського району – це питання, знову ж таки, відноситься до побутового характеру. Чи Виноградівський до Берегівського, чи Берегівський до Виноградівського, чи буде Берегово центром району, чи центром буде Виноградів. Насправді, треба відходити з цієї площини дискусії. Треба розуміти, що зараз найважливіша ланка – це об’єднана територіальна громада і саме вона повинна вирішувати усі ті нагальні проблеми, які стоять в рамках діяльності тієї чи іншої громади. Громада повинна мати змогу забезпечити себе в повній мірі усім тим, що необхідно для існування громади на місці.

Щодо адміністративного центру, то тут, в першу чергу, виходили з того, що Берегово є містом обласного значення і відповідно до цього утворився, так званий, Берегівський район. Тому з цього приводу потрібно відкинути цю побутову дискусію, тому що тут жодних більше думок не може бути.»

Володимир Фенич: «Якщо говорити про історичну тяглість спілкування, відносин між тими старими комітатами чи старими районами, то набагать більше спільного є між Виноградівщиною і Берегівщиною, ніж між Виноградівщиною і Хустщиною, чи Міжгірщиною, чи Рахівщиною, чи Мукачівщиною. Наприклад, в обох районах будуть переважати такі традиційні ідентичності як русини чи українці, угорці, християни католицького сповідання, реформати, конкретно кальвіністи. Натомість у всіх сусідніх районах будуть переважати вже інші етнічні і релігійні групи. Тому цей момент має своє виправдання. Культурна ідентичність, ментальна ідентичність, міжособисті відносини, такі як укладання шлюбів між районами. Навіть такі моменти мають бути враховані, коли ми говоримо про «за» і «проти», про плюси і мінуси відносно об’єднання цих районів.

Що стосується питання об’єднання Виноградівського і Берегівського районів, тут більше імпонує термін «об’єднання» ніж термін «приєднання», який часто зараз можна почути. При віддані переваги Берегову проти Виноградова можна бути дійсно гнучким, якби була адміністративна позиція Офісу Президента, вертикалі адміністративної влади. Якщо хочете назвати це Берегівським районом, то зробіть його столицею Виноградів, якщо ви хочете назвати цей новий район Виноградівським, то нехай його столицею буде Берегово. Це багато що значить. Урівноважені амбіції місцевих еліт різного калібру у лобіюванні чи відстоюванні інтересів економічного, культурного, освітнього характеру. Такий місцевий локальний патріотизм є абсолютно нормальним. Це був би певний парапет – Берегівський район, а його столиця Виноградів. Тоді виноградівці були б задоволені. З іншого боку стосовно берегівчан: залишається адміністративна назва Берегівський, а столиця знаходиться по центу - у Виноградові.

Якщо зараз почати говорити про те, котре місто давніше, з цим ми можемо зайти в глухий кут. Як історик скажу: спиратись на дату, з якої треба вести відлік часу для Виноградова чи Берегова, ніхто не візьметься. Зараз кажуть, що в такому-то році була перша королівська згадка, але через 50 чи 100 років знайдеться новий документ і виявиться, що ця дата була фальшивою. Тому інколи джерела нас можуть завести у глухий кут. І Севлюш, і Берегсас мали свій історичний, культурний і ментальний шарм, по своєму позиціонувало себе у центрально-європейській історії, і тому зараз не треба цього шукати. Натомість треба отримати спільні вигоди від об’єднаного району.»

- На Вашу думку, як вплине статус адміністративного центру на розвиток міст? Які нові перспективи у Берегова і які - у Виноградова?

Олег Лукша: «Багато залежатиме від того, чи не буде спотворено роль району і районної ради у порівнянні з тим, про що йдеться у базовій Концепції реформ, про що я вже роз’яснював.

Тут діапазон спроб спотворень «дуже широкий»: від ключової ролі районів у розвитку субрегіонального рівня з «матрьошкою бюджетів» і влади та включенням у склад районів навіть міст обласного значення (проти цього ризику категорично виступає Асоціація міст України) – до перебування у центрів району лише органів державної влади (суди, прокуратура, фіскальна служба, поліція тощо).»

Михайло Шелемба: «Які нові перспективи у Берегова та Виноградова? Взагалі величезні перспективи! Створення двох великих об’єднаних територіальних громад навколо Берегова і Виноградова, якраз і є найбільшою перспективою. Важливо, щоб ці міста, які сформують навколо себе села, що увійдуть в громаду, почали займатися розвитком цих сіл, їх інфраструктури і усього того, що потрібно людям. Також важливо, щоби в цьому районі, який буде утворений, повноваження об’єднаних територіальних громад, районних рад і вже в кінці, вищої ланки – обласної ради, були чітко прописані. Що би вони повноваження один одного не переймали і взагалі розуміли, хто за що відповідає, бо відсутність такого розуміння може взагалі саму ідею децентралізації, коли за ті речі, за які повинна відповідати об’єднана територіальна громада, буде відповідати, певною мірою районна рада. Це буде конфлікт інтересів і саме це може призвести до руйнування ідей децентралізації.

Дуже багато хорошого вже було зроблено, дуже багато позитивних речей в реформі і утворенні об’єднаних територіальних громад. Тому зараз потрібно, що би ті позитивні речі, залишилися, а конфліктні моменти, які можуть перейти в районні ради чи районні адміністрації, були усунуті і не заважали, в майбутньому, діяльності об’єднаних територіальних громад.»

Володимир Фенич: «Якщо поміркувати, то з цілої області на Виноградівський і Берегівський райони припадає найбільша кількість інвестицій з Угорщини. Чи буде це продовжуватись надалі? Буде. Політика сусідньої держави максимально спрямована на те, щоб підтримувати угорців за кордоном. Інша справа, що конкретно отримають ці два райони, вірніше один уже район, і як це вплине на розвиток самих міст, на скільки це буде вигідно для Виноградова і Берегова. Для того що був баланс, потрібно щоб Берегівський район був із центром у Виноградові. Тоді буде більш диференційований розподіл внутрішніх ресурсів, іноземних інвестицій, відбудеться баланс і врівноваження місцевих еліт, місцевий бізнес і інвестиції будуть виглядати гармонійно.

Чи воно буде виглядати якось інакше? Тут хіба що можна підняти політичну складову. Є певний реверанс в бік угорської етнічної меншини. Це має не дуже далекоглядні, але моментальні плани на майбутнє. Не виключено, що може стояти питання «я тобі район, а та нам електоральну підтримку». Можна припустит, що так може бути, тому що так уже було. Угорський електорат доводить, що він дисциплінований, тому такі моменти не виключені. Це може мати не дуже добрі наслідки для іншої половини, яка буде відчувати себе у дискримінованому становищі. В даному випадку це моя маленька Батьківщина – Виноградівщина. Тому, спираючись на історію, я би застеріг владу від таких кроків. Не один потужний політик маючи величезні амбіції і величезний потенціал, скориставшись цим, в кінцевому рахунку, програвав.»

- Чи є ризики конфліктів, акції непокори і протестних настроїв серед населення на фоні приєднання районів? Як цього уникнути?

Олег Лукша: «Якщо не спинитись у намірах спотворити системну реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, сутність якої виражена у суспільно консолідованій і схваленій Концепції 2014 року. То ризики, є і дуже серйозні.

Але мало спинитись. Потрібно дати законодавчі гарантії утвореним і майбутнім ОТГ у тому, що їх вистраждані базові повноваження і ресурси не будуть відібрані чи розподілені на рівень укрупнених районів чи й навіть на обласний рівень. Інакше в діалог з парламентом і урядом вступлять уже самі ОТГ, об’єднані в асоціації органів місцевого самоврядування, до прикладу, АМУ. Власне, це уже відбувається.
Плюс правдива інформаційно-роз’яснювальна робота органів державної влади в громадах. Донедавна цим займалась виключно муніципальна громадськість, АМУ та інші асоціації органів місцевого самоврядування.»

Михайло Шелемба: «Якщо конфлікти будуть підживлювати окремі політики чи політичні кола, то вони будуть. Звичайно, що якщо навколо цього будуть роздмухуватися різні суперечності, шукати вороги з-за кордону чи якісь ментальні речі, то це буде призводити до конфлікту.
Дуже важливо роз’яснити самим громадянам, що найбільш важливою ланкою, яка зараз формується, є об’єднана територіальна громада. Також дуже важливо прописати вже зараз, чим буде займатися безпосередньо район, які у нього будуть функції, які повноваження, щоб це не створювало різного роду конфлікти і міфи безпосередньо навколо об’єднання Виноградівського і Берегівського районів. Оце дуже важливий момент, щоб ми слідували методиці.

Я думаю, що ця конфліктна ситуація буде розвиватись ще дуже довго. Не тільки в Берегові і Виноградові, чи, можливо, в Рахові і Тячеві. Ми ще побачимо дуже багато таких елементів, будемо мати такого роду конфлікти. Але, головне і що дуже важливо, ще рік тому Закарпаття взагалі стояло на паузі, я б сказав, навіть, на стопі децентралізації. Ніхто ці питання не піднімав. Протягом п’яти років, відколи триває децентралізація, Закарпаття не дискутувало з цього приводу. Зараз, напередодні місцевих виборів, різного роду чиновники піднімають це питання і створюють навколо цього собі певний політичний імідж, хочуть на цьому виїхати.

Тому, насправді, добре що ця політична реформа триває. Критиків якої дуже багато. Але, майже за 30 років нашої незалежності, ми взялися за дуже складний етап розвитку країни. Наприклад, Польща його пройшла набагато раніше. Так само з дуже великими дискусіями і проблемами. Тому я думаю, що нам успішно вдасться її завершити. Тут найбільше, що треба наголосити, треба чітко прописати правила для діяльності тих чи інших органів місцевого самоврядування, які будуть функціонувати. Для того, щоби вони не дублювали повноваження один одного і чітко знали сферу відповідальності, яку несуть. Тоді ми зможемо розказати це громадянам, що зніме дуже багато конфліктів. Поки цього немає, доти будуть знаходитися різні політичні угрупування, які будуть спекулювати на цьому фоні і знімати політичні дивіденди.»

Володимир Фенич: «Будь-яка акція непокори у нас не проходить від свідомості і без певної корисливості. Тому, якщо комусь захочеться організувати акції непокори, то вони обов’язково будуть. Вони буде виглядати абсолютно в чинному законодавчому полі, будуть абсолютно виправданим. Якщо, скажімо, прийнятий такий адміністративний підхід до районування, конфліктів не уникнути, тому що це все робиться всупереч народу, абсолютно не питаючи у нього дозволу. Такі речі треба проводити тільки через референдум.

Так говорив Президент будучи кандидатом. Тепер бачимо абсолютну протилежність і тому таке протистояння не виключено. Разом із тим можуть бути швидше провокації, звинувачення в сепаратизмі. До відповідальності потрібно притягати тих, хто роздмухує сепаратиської карту, а не людей, які відстоюють свої природні права на захист національної ідентичності. Коли до них не дослухаються, а ламають через коліно, то конфлікти будуть. В той же час, сказати, що ці конфлікти будуть стихійними і природніми, і будуть виникати знизу, не можна, бо Україна не дозріла до нормального громадянського суспільства.»

Нагадаємо, раніше з приводу приєднання Виноградівщини до Берегівського району висловився народний депутат 7 скликання від ОВО №73 Іван Бушко. Також політик пропонував можливий розгляд ширшого формату району, який включатиме, зокрема, і території Іршавщини.

Також, найближчим часом читайте на Голосі Карпат ексклюзивні коментарі ексголів Закарпатської ОДА з приводу приєднання Виноградівщини до Берегівщині і створення п'ятого Берегівського району.