Державне фінансування політичних партій: доленосна реформа чи політична косметика?.

Після перемоги Революції Гідності у 2014 р. Україна переживає надзвичайно складний перехідний період.

Пострадянська країна намагається одночасно проводити цілу низку фундаментальних реформ в умовах окупації Росією Криму і "гібридної", проте кривавої, війни на Сході України. Перетворення почали здійснюватися зі змінним успіхом у збройних силах, державному управлінні, місцевому самоврядуванні, економіці, вищій освіті, правоохоронній системі, охороні здоров'я, зовнішній торгівлі, банківській системі, спецслужбах, в інших сферах,повідомляє Дзеркало тижня.

Однак, на нашу думку, не менш, а можливо й більш, важливою реформою може стати початок перезапуску партійної системи — зміна, покликана допомогти ліквідувати специфічну пострадянську неопатрімоніальну систему державного управління України.

Для спостерігачів пострадянської "віртуальної політики", описаної відомим британським політологом Ендрю Вілсоном у фундаментальній однойменній книжці, створення або захоплення політичних партій горезвісними олігархами є основою багатьох інших проблем у суспільному житті України. Згідно з подібною моделлю, політичні організації (що функціонують переважно як лобісти різних фінансово-промислових груп) беруть участь у виборах як "партії", "об'єднання" або "блоки". При цьому вони використовують (залежно від ситуації) те чи інше ідеологічне гасло — від "лібералізму" і "соціалізму" до "патріотизму" і "консерватизму". Пройшовши до національного парламенту, регіональних і місцевих рад, безліч українських депутатів різних рівнів займається здебільшого просуванням вузьких інтересів "олігархів" у законодавчому процесі. Депутати-найманці активно просувають негласних представників своїх спонсорів на ключові позиції в різних гілках влади й у державних компаніях.

У результаті багато законів ухвалюється не в інтересах суспільства, а на благо українських магнатів. Призначення на посади в міністерствах і держслужбі здійснюються не так за критеріями професіоналізму й політичних переконань, як особистої відданості або просто кумівства. І центральний уряд, і обласні або місцеві адміністрації України сформовані не як коаліції партій з різними світоглядами, а на основі тимчасових домовленостей між різними фінансово-олігархічними групами. Олігархи оплачують тисячі партійних функціонерів, слухняних політиків, корумпованих чиновників, псевдожурналістів, "політтехнологів", фіктивних активістів та удаваних експертів по всій країні, щоб зберегти цю систему і відтворити її при зміні умов усередині країни і за кордоном.

Химерним ефектом цього ґанджу політичної системи України є постійні злети й падіння партій, які найчастіше, ставши популярними і впливовими в одному, двох або трьох виборчих циклах, повністю зникають у наступному (КПУ була єдиним винятком з цього правила в перші два десятиліття пострадянської історії України). Цю патологію ще раз підтвердили останні парламентські вибори в Україні, що відбулися в жовтні 2014-го. Лише одна з більш-менш сформованих партій з хоч якоюсь регіональною структурою — Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина" Юлії Тимошенко — пройшла до Верховної Ради. Усі інші "партії" і "блоки", що подолали 5-відсотковий бар'єр, були повністю або відносно новими політичними проектами.

Вони були засновані або переформатовані тільки останнім часом і ніколи раніше не мали своїх фракцій у парламенті. Деяких, у тому числі двох переможців виборів — Блоку Петра Порошенко і "Народного фронту" — незадовго до виборів просто не існувало. Створення, пожвавлення або відновлення спеціально для цих виборів структур, раніше невідомих або незначних, супроводжувалося чималим, в основному непрозорим, фінансуванням горезвісними "старими" олігархами і поки що невідомими іншими спонсорами. Незважаючи на успішне антиолігархічне повстання в Україні всього за кілька місяців до цього, перші українські післяреволюційні парламентські вибори в жовтні 2014 р. і, здавалося б, оновлена партійна система, попри гучні продемократичні гасла нових депутатів, своїми структурними рисами напрочуд виразно нагадували стан справ у домайданний період.

На цьому тлі нині запроваджується державне фінансування політичних партій і тим самим здійснюється перехід, який обговорювався протягом багатьох років, але почав усерйоз реалізовуватися тільки після Революції Гідності. Є надія, що ця реформа створить більш прозорі, рівні й демократичні умови для українських політиків та їхніх організацій, а також зменшить проникнення в партійну систему приватних інтересів. Щоправда, суспільство й еліти розділені в питанні про державне фінансування партій. У відкрито регульованому фінансуванні партій мало зацікавлені не тільки політичні активісти, які поки ще працюють в умовах непрозоро фінансованих політичних проектів. Більша частина патерналістськи налаштованого українського суспільства також вважає, що в українській політиці і так уже обертається занадто багато грошей.

Так у листопаді 2015 р. під час проведення всеукраїнського опитування респондентам було поставлено запитання, хто, на їхню думку, має фінансувати політичні партії. Тільки 13% підтримали державне фінансування партій, тоді як більшість висловилася за фінансування партій їхніми лідерами (39,9%), членами (39,5%) і "прибічниками" (31,1%). 14,1% респондентів вважають, що політичні партії мають спонсорувати "бізнесмени". Відповідаючи на запитання, чи підтримують вони державне фінансування партій, 76,2% заявили "ні", і лише 14,9% відповіли "так". Як і в інших пострадянських спільнотах, в Україні існує нерозуміння того факту, що фінансова незалежність парламентських партій необхідна для того, щоб ліквідувати практику розграбування народного багатства адміністративними, політичними й бізнес-елітами. Тільки тоді, коли партії стають — принаймні частково — фінансово незалежними, з'являються політичні сили, що виражають і об'єднують суспільні, а не приватні інтереси.

У жовтні 2015 р. Верховна Рада України ухвалила Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії політичній корупції", №731-19. Слід зазначити, що у своєму початковому варіанті цей законопроект запроваджував державне фінансування політичних партій, що отримали понад 3% голосів на останніх парламентських виборах 2014 р. Цей поріг був би на користь деяких малих, але відносно значимих партій, які не потрапили до парламенту в жовтні 2014-го, але отримали від 3 до 5% голосів. До них належать КПУ і "Свобода", а також і продемократична "Громадянська позиція" Анатолія Гриценка в союзі з постмайданним "Демократичним альянсом" — партії, судячи з усього, не пов'язані з олігархічними структурами.

Однак цей законопроект було змінено або в результаті тиску з боку уряду, або через перегляд усередині парламенту. Таким чином, остаточно ухвалений закон містить дивне перехідне положення на найближчі три роки до наступних парламентських виборів. Нині чинний закон передбачає, що тільки партії, які пройшли до Верховної Ради в результаті виборів у жовтні 2014 р. — тобто які подолали 5-відсотковий бар'єр у пропорційній частині голосування, зможуть скористатися державним фінансуванням, починаючи з липня 2016 р. Лише ці парламентські партії тепер отримуватимуть фінансування з державного бюджету України.

Відповідно до цього нового закону, приміром, партія "Народний фронт" колишнього прем'єр-міністра Арсенія Яценюка, що набрала понад 20% голосів у 2014 р., тепер отримуватиме 84 млн 970 тис. 457 грн (близько 3 млн євро) державного фінансування. Слід зауважити, що "Народний фронт" нині переживає глибокий занепад, і його рейтинг за опитуваннями громадської думки коливається в межах 1—2%, і що Яценюк був змушений піти з посади голови уряду навесні. Рейтинг представленої в парламенті президентської партії "Блок Петра Порошенка" в деяких опитуваннях громадської думки теж опустився до однозначних чисел. Проте він також отримає визначене законом фінансування в розмірі близько 83 млн 738 тис. 022 грн. Ще одним відносним новачком у 2014 р. була партія "Самопоміч" — вона набрала 11% у пропорційному голосуванні і, отже, отримала право на 42 млн 125 тис. 141 грн.

"Громадянська позиція" Анатолія Гриценка отримала 3,1% і не подолала 5-відсоткового бар'єра, а відтак в остаточному підсумку — після внесення поправок до законопроекту — залишилася без жодного державного фінансування на найближчі роки. Це при тому, що рейтинг довіри до Гриценка (згідно з опитуванням, проведеним групою "Рейтинг" на замовлення Міжнародного республіканського інституту в червні 2016 р.) становив 25%, тоді як рейтинг Порошенка — 19%, рейтинг Яценюка — 6%. Згідно із цим опитуванням "Громадянську позицію" Гриценка підтримували приблизно 2% усіх респондентів і 3% потенційних виборців; Блок Петра Порошенка — близько 7% усіх і 11% потенційних виборців; а "Народний фронт" Яценюка — одержувача найбільшого обсягу державного фінансування відповідно до правил перехідного періоду нового закону — близько 1% як усіх, так і потенційних виборців. Отже, перехідні положення нового закону мають двоїстий ефект. Вони служать нині домінуючим у парламенті силам і не беруть до уваги останніх змін в уподобаннях виборців.

У нових постійних нормах, які наберуть чинності після наступних парламентських виборів, запланованих на 2019 р., зафіксовано, що всі партії, які отримали понад 2% голосів на цих виборах, матимуть право на одержання державного фінансування протягом наступного строку повноважень парламенту. Часткова компенсація витрат на виборчу кампанію у 2019 р. також зумовлюватиметься необхідністю набрати щонайменше 2% голосів, відданих за партійний список.

Більшу частину державного фінансування партій до наступних виборів, однак, отримають партії старого типу і спеціально створені політичні проекти Порошенка і Яценюка. Водночас останні організації мають нестійкі структури, не є власне партіями і розгубили більшу частину своєї популярності за останні два роки. Таким чином, новий закон частково досягає ефекту, протилежного своїй передбачуваній меті — сприяти виникненню справжньої демократичної політичної конкуренції без олігархічної підтримки.

Це різко контрастує зі становищем таких неолігархічних організацій, як "Громадянська позиція", "Демократичний альянс" або "Сила людей". Ці більш орієнтовані на реформи продемократичні партії мають потенціал, щоб стати суперниками представників старої політичної еліти. Однак у найближчому майбутньому вони не отримають жодного державного фінансування. Натомість державна допомога в цей час надається таким лідерським політичним проектам, як Блок Петра Порошенка або "Народний фронт", а також "Опозиційному блоку", тобто Партії регіонів під новим брендом. Ці угруповання нині домінують у парламенті і, по суті, представляють передмайданну псевдопартійну систему, для подолання якої було ухвалено новий закон. Для цих політичних проектів старого типу відсутність коштів насправді не була і не буде великою проблемою, оскільки вони зберігають підтримку олігархів.

На наступних парламентських виборах, поки що намічених на 2019 р., або на дострокових виборах потенційним новачкам системи державного фінансування необхідно буде набрати понад 2% підтримки для того, щоб мати право на отримання компенсації за свої виборчі видатки. Максимальна сума, яку партія може отримати за такі видатки нині становить приблизно 145 млн грн, або майже 5,3 млн євро. Якщо вони наберуть понад 2% голосів на наступних парламентських виборах, то також отримають доступ до державного фінансування партій.

Проте саме вони мусять здобути необхідну мінімальну підтримку виборців без жодної державної фінансової допомоги. Більше того, вони конкуруватимуть з нинішніми парламентськими партіями, які вже отримують визначене законом державне фінансування. Тільки якщо їм вдасться подолати 2-відсотковий бар'єр у 2019 р., вони матимуть якийсь шанс за підтримки держави побудувати реальну партію і серйозно підготуватися до наступних чергових парламентських виборів, запланованих на 2024 р.

Інше критичне зауваження стосується того факту, що новий закон, будучи важливим кроком уперед, тільки регламентує, на які державні фінансові ресурси партії мають право і на яку максимальну суму. Він не пропонує якихось штрафних санкцій за приховування додаткових джерел фінансування партій або за неповною мірою показані витрати партій. Він також не вирішує питання про прозорість джерел та обсягів фінансування виборчої кампанії — а це ключове питання в пострадянській політиці. Українські національні виборчі кампанії, незважаючи на те, що відбуваються у відносно бідній країні, належать до найвитратніших у світі. Схоже, що більша частина їх фінансування надходить з тіньової економіки.

Щоправда, питання про пожертви для виборчих організацій уже розглядалося в рамках Закону "Про політичні партії в Україні", що був ухвалений у 2001 р. Проте він ніколи не був реалізований в українській політичній і правовій практиці. Як і в багатьох інших сферах суспільного життя пострадянського простору, в Україні є великий розрив між офіційним текстом і фактичною реалізацією законів, у тому числі й у політичних питаннях. Досі не було жодного значного випадку, щоб правоохоронний орган розслідував сумнівне фінансування кампанії і когось за це притяг до відповідальності.

До того ж президент Петро Порошенко та інші провідні політики з 2014 р. повторно обіцяли ухвалити закон про вибори за пропорційною системою з відкритими списками — але досі його не ініціювали. Така виборча реформа зі скасуванням одномандатних округів і запровадженням відкритих партійних списків у ситуації пострадянської політики мала б велике значення для забезпечення стійкіших зв'язків між виборцями і партіями.

Більше того, перезапуск порочної партійної системи України визначається не тільки новими законами щодо фінансування партій і виборчої системи. Успіх або неуспіх створення нормальної партійної системи в найближчі роки також залежатиме від більш широкої перспективи трансформації української правової держави. Якщо поточні судові реформи виявляться безуспішними, то належного контролю партійної системи України з боку правоохоронних органів найближчим часом не буде. Багато чого залежатиме від того, як органи, відповідальні за реалізацію нового закону про боротьбу з корупцією, — наприклад Рахункова палата і Національне агентство із запобігання корупції —виконуватимуть свої функції.

Незважаючи на ці, поки що невтішні, перспективи, не слід забувати, що Україна досі є однією з двох найбільш розвинених демократій серед республік-засновників колишнього СРСР (друга — Грузія). У той час як політична конкуренція і вибори в багатьох інших пострадянських державах є лише симуляцією, основні політичні партії України є складними проектами, що поєднують у собі політичні ідеології та приватні інтереси. Вони не тільки є фейковими організаціями, а й частково виконують свої соціальні функції.

Усе це означає, що громадянське суспільство і закордонні друзі України протягом наступних кількох років повинні докласти максимум зусиль, щоб виправити вади у правовому регулюванні та політичному устрої української партійної системи, поки ситуація помітно не поліпшиться після 2019 р. (або до цього — у випадку позачергових виборів). Оскільки більша частина нинішньої політичної еліти намагатиметься завадити реальному перезапуску партійної системи, патріотично налаштовані активісти, журналісти, продемократичні фонди й західні міжнародні організації повинні будуть тісно координувати свої дії. Вони повинні спільно досліджувати, розкривати й запобігати підриву українських партій і виборів представниками великого капіталу. Якщо їм вдасться скандалізувати або зупиняти найбільш кричущі махінації, вони зможуть обмежити виборчі наслідки маніпулювання політичним процесом в Україні олігархами, корумпованими чиновниками, псевдожурналістами і політиками з сумнівною репутацією.

Якщо їм це вдасться, то протягом приблизно 10 років Україна отримає більш-менш нормально функціонуючу партійну систему з прозорими загальними виборами.